سیری در تاریخچه نظام بانکی در ایران

از عصر امتیازهای ننگین دوران قاجار تا قانون عملیات بانکی بدون ربا
ایرانیان از روزگار کهن به داشتن نبوغ در امور مالی مشهور بوده و از حدود سه هزار سال پیش با پذیرش سپرده و اعطای وام آشنایی داشته اند و از سده ششم پیش از میلاد امور مربوط به انتشار و اداره پول را می دانستند.
صرافی و بانکداری از گذشته های بسیار دور در ایران رواج داشته و به اقتضای شرایط سیاسی،اقتصادی و اجتماعی،دوره های متعدد رونق و رکود را پشت سرگذاشته است.شواهد تاریخی حکایت از انجام عملیات بانکی و اعتباری از سوی صرافها و مؤسسه های صرافی در سده های پیشین دارد.شاید بتوان،پیشینه تأسیس بانک در ایران را به دوره هخامنشیان دانست و «مؤسسه پسران موراشو ازینب پور» و «بانک اجی بی» را که در آن هنگام فعالیت داشتند.نخستین بانکهای کشور به شمار آورد.با این وجود،بانکداری به شیوه نوین(کنونی) در ایران از قدمت چندانی برخوردار نیست و به دوره قاجاریه باز می گردد.
دوره فعالیت بانکهای بیگانه
از اوایل قرن نوزدهم میلادی،دو دولت استعمارگر وقت یعنی روسیه و انگلستان سلطه و نفوذ خود را در امور اقتصادی و سیاسی ایران آغاز کردند.ناتوانی حاکمان قاجار و روحیه توسعه طلبی روس و انگلیس باعث شد که ایران به صحنه تاخت و تاز و قدرت نمایی استعمارگران شرق و غرب تبدیل شود.تهیه و تأمین مواد اولیه ارزان و تغذیه صنایع رو به توسعه در اروپا که عامل اساسی در تبدیل بازارهای محلی تولیدات این صنایع به بازارهای منطقه‌ای و سپس بازار جهانی بود،روس و انگلیس را بر آن داشت تا برای تهیه مواد خام کشاورزی و معدنی و نیز عرضه و فروش محصولات خود،بازار ایران را در قبضه خود در آورند.
پس از قتل امیرکبیر به ویژه در فاصله سالهای 1863 تا 1914 میلادی (1293- 1242 هـ.ش)امتیازهای متعددی در زمینه بهره برداری یا انحصار مواد خام و توسعه امور زیربنایی از سوی دولت ایران به دولتهای روس و انگلیس واگذار شد.به طوری که در طی آن سالها بیش از 80 قرارداد و امتیازنامه با دولتهای بیگانه منعقد شد.
همراه با اعطای امتیازات،نفوذ سیاسی- اقتصادی روسیه و انگلیس در ایران گسترش یافت و تسلط آنان بر حیات اقتصادی ایران به شدت افزایش پیدا کرد.
به این ترتیب با عقد قراردادهای گوناگون دولت ایران با بیگانگان،استقلال اقتصادی،سیاسی و فرهنگی کشور در معرض آسیب جدی قرار گرفت و سرمایه داران خارجی در عرصه های گوناگون تجاری،صنعتی و معدنی،مالی و بانکداری ایران حضور پیدا کردند.
به تدریج با رشد همه جانبه تجارت،بازارهای کشور به روی صنایع و تولیدات غرب باز شد و به تبع آن بر شمار تجار و بازرگانان ایرانی افزوده شد.در این مقطع صرافیهایی در گوشه و کنار کشور و بازار پول و سرمایه پدید آمدند و در زیر سیطره عده‌ای صراف قرار گرفتند که به صورت پراکنده و غیرتخصصی عملیات مالی- پولی خود را انجام می دادند.با این وجود،صرافها تسهیلات گوناگونی را در زمینه تأمین اعتبارات مورد نیاز بازرگانان و انجام مبادلات پولی بین داخل و خارج از کشور فراهم می کردند.
با رشد و گسترش این رشته از فعالیت،بانکهای خارجی به این فکر افتادند که با برخورداری از امتیازات سیاسی و امکانات مالی ابتکار عمل را در عرصه اقتصادی و مالی کشور به دست بگیرند.از این رو در سال 1266 هـ.ش یک بانک انگلیسی به نام «بانک جدید شرق»بدون کسب مجوز از دولت ایران،فعالیت بانکداری خود را در ایران آغاز کرد.یک سال پس از تأسیس این بانک،امتیاز ایجاد «بانک شاهنشاهی ایران» به یکی از اتباع دولت انگلستان واگذار شد تا ضمن استخراج و بهره برداری از معادن آهن،سرب،جیوه،زغال سنگ،منگنز و نفت،به فعالیت بانکداری نیز پرداخته و حق انحصاری نشر اسکناس و نگهداری حسابهای خزانه دولت ایران را داشته باشد.متعاقب آن در سال 1269 هـ.ش امتیاز تأسیس «بانک استقراضی ایران» به یکی از اتباع دولت روسیه اعطا شد.
بعد از این اقدام انگلستان بانک شاهنشاهی ایران را تأسیس کرد تا همراه با کمپانی رژی و شرکت راه سازی،به سازماندهی اقتصاد ایران به شکل دلخواه انگلیسیها بپردازد.براساس امتیاز بانک شاهنشاهی،انحصار نشر اسکناس که می باید در دست دولت ایران باشد،به دست بیگانگان افتاد.
تلاش برای ایجاد یک بانک ملی ایرانی
در سال 1258 هـ.ش یعنی حدود یک دهه پیش از آغاز فعالیت بانکهای خارجی در کشور،یکی از صرافهای بانفوذ کشور پیشنهاد تأسیس یک بانک با سرمایه مشترک دولت و ملت را ارایه داد که به آن توجه نشد.پس از انقلاب مشروطیت اندیشه ایجاد یک بانک ملی با سرمایه ایرانی برای قطع نفوذ سیاسی و اقتصادی بانکهای خارجی در کشور مطرح شد.شور و شوق اجتماعی برای تأسیس یک بانک ملی که فعالیتهای بانکی کشور را در اختیار خود گرفته و ضمن تأمین سرمایه برای راه اندازی کارگاههای تولیدی دولت را از قرضه های خارجی بی نیاز سازد و به نشر اسکناس بپردازد،مهمترین جنبش ملی اقتصادی در آن مقطع مشروطیت بود.تشکیل بانک ملی گام مهمی بود که در دوره اول مجلس شورای ملی وقت مطرح شد و در هنگام طرح تقاضای دریافت وام خارجی از سوی دولت در مجلس شورای ملی،نمایندگان ضمن مخالفت شدید با استقراض از دولتهای بیگانه،خواستار تشکیل یک بانک ایرانی شدند.متعاقب تعهد گروهی از بازرگانان و صرافان برای مشارکت در این امر مهم،اجازه تشکیل بانک ملی صادر شد و در تاریخ نهم آذرماه 1285 خبر تأسیس بانک ملی در سراسر کشور منعکس و با استقبال عمومی رو به رو شد که البته این تلاشها در عمل تحقق نیافت و بدون نتیجه ماند.
از هنگام گشایش نخستین شعبه های بانک خارجی در کشور تا آغاز فعالیت بانکهای ایرانی در اوایل قرن سیزدهم هجری،بیگانگان بر امور صرافی و بانکداری ایران تسلط داشتند و نوسانهای پولی و مالی را مطابق مقررات بانکداری کشور متبوع خود هدایت می کردند.در این مدت بر اثر نبود قوانین مدون بانکداری،حمایت نکردن دولت از بازرگانان در این گونه فعالیتها،سیاستهای نادرست بازرگانان در این گونه فعالیتها،سیاستهای نادرست بازرگانان در امور سرمایه گذاری،پراکندگی مؤسسه های صرافی از یکدیگر،مانع تراشیهای بانکی شاهنشاهی و استقراضی و...صرافیها نه تنها نتوانستند به بانک تبدیل شوند،بلکه یکی پس از دیگری ورشکست شدند و بانک شاهنشاهی یگانه مرجع و محل تصمیم گیری سیاستهای پولی و بانکی ایران شد.
در اواخر قرن سیزدهم و اوایل قرن چهاردهم هجری،تجار بزرگ کشور شرکتهای بازرگانی متعددی از جمله کمپانی تریاک اصفهان،کمپانی امنیه،کمپانی تجارتی فارس،شرکت مسعودیه اصفهان،شرکت عمومی ایران،شرکت آرامیان و کمپانی محمودیه تشکیل دادند.رونق تجارت خارجی و گسترش فعالیتهای بازرگانی در این دوره سبب رونق صرافی و بانکداری شد و چند مؤسسه بزرگ ایرانی به این رشته از فعالیت روی آوردند.
*فاصله زمانی کودتای1299 رضاخان تا شهریور1320 را می توان دوران پیدایش بانکهای دولتی در عرصه بانکداری کشور دانست.
بسیاری از تجار و شرکتها،تجارت و صرافی را با هم انجام می دادند و از این رو،مؤسسات های صرافی بزرگی که در آن دوره تأسیس شد،ضمن صرافی به تجارت خارجی و حتی تولید مواد خام برای صادرات نیز مشغول شدند.
پیدایش و گسترش بانکهای دولتی ایرانی
پس از جنگ جهانی اول،به دلیل مداخله بیگانگان و بی لیاقتی دولتمردان در اداره کشور،کشور دچار نابسامانی شد و بخشهایی از آن در سلطه انگلستان باقی ماند؛وحدت ملی از میان رفت و فقر اقتصادی و ناامنی و فساد رواج یافت.فروپاشی و تجزیه امپراطوری عثمانی و تغییر نوع حکومت در روسیه،مزید بر علت شد و ایران را دیگر بار در مرکز ثقل مسائل سیاسی قرار داد.با کودتای انگلیس در سال 1299 سلسله قاجار منقرض و رضاخان به سلطنت رسید.دولت جدید که به دنبال اعمال قدرت برای انجام تغییرات اجتماعی و اقتصادی،در راستای سیاستهای دیکته شده از سوی بیگانگان بود،فن آوری جدید و شیوه های نوین اداری را برای تحقق هدفهای خود به کار گرفت و تحت چنین تحولاتی بود که اقتصاد ایران به سوی تک محصولی شدن پیش رفت و سیمای اقتصاد کشور هرچند به آرامی،اما عمیق و گسترده رنگ وابستگی گرفت،میزان اشتغال در بخش کشاورزی ثابت ماند،بخش خدمات رشد فزاینده یافت و بخش صنعت با رشد نامتناسب و ناموزون رو به رو شد.
از آنجا که نظام پولی و بانکی هرکشور بخشی از نظام اقتصادی و نظام اقتصاد نیز انعکاسی از فلسفه سیاسی حکومت و وسیله‌ای برای تحکیم و تثبیت آن است؛رضاخان به موازات گسترش و نوسازی ارتش و دستگاههای اداری،به بانکداری و صرافی نیز توجه ویژه مبذول داشت و نخستین بانکهای ایرانی را با سرمایه دولتی تأسیس کرد.
به طور کلی فاصله زمانی کودتای1299 تا شهریور ماه 1320 را می توان دوره پیدایش بانکهای دولتی در عرصه بانکداری کشور دانست.
در سال 1304،«بانک پهلوی قشون (بانک سپه)»با سرمایه چهار میلیون ریال از محل وجوه صندوق بازنشستگی افسران و درجه داران ارتش برای انجام امور مالی ارتش تشکیل شد.سپس در سال 1305 از محل وجوه صندوق بازنشستگی کارمندان دولت «مؤسسه رهنی ایران»به منظور انجام معاملات رهنی به وجود آمد.متعاقب آن در چهاردهم اردیبهشت ماه 1306،مجلس شورای ملی با تصویب «قانون اجازه تأسیس بانک ملی ایران برای پیشرفت امر تجارت و فلاحت و زراعت و صناعت»،دولت را مکلف کرد که «...برای پیشرفت امر تجارت و فلاحت و زراعت و صناعت بانکی موسوم به بانک ملی ایران تأسیس نماید...»به این ترتیب نخستین بانک ایرانی به مفهوم امروزی تأسیس و مبنایی برای رواج بانک و بانکداری در کشور شد.
بانک ملی ایران در تاریخ هفدهم شهریور ماه1307 افتتاح شد و به عملیات بانکی مبادرت ورزید.در سال 1309 امتیاز انتشار اسکناس از بانک شاهنشاهی ایران بازخرید و به این بانک واگذار شد.با تدوین اساسنامه این بانک در سال 1317 و وضع قوانین و مقررات دیگر،وظایف و میئولیتهای بیشتری از قبیل حفظ ارزش پول،حفظ موازنه ارزی،تنظیم اعتبارات کشور،نظارت بر فعالیت سایر بانکها و در واقع وظایف بانکداری مرکزی و رهبری و هدایت بخش عمده اقتصاد کشور به عهده بانک ملی ایران قرار گرفت.به این ترتیب بانک ملی ایران با حفظ وضع موجود به عنوان یک بانک تجاری،در عمل به بانک مرکزی کشور تبدیل شد.
در دهه 1330 بانک ملی ایران بزرگترین بانک بازرگانی کشور بوده و مهمترین رقیب سایر بانکها محسوب می شد.
در فاصله بین سالهای 20- 1307 شبکه بانکی کشور گسترش چشمگیری یافت و تعداد شعبه و نمایندگی بانکهای ایرانی به 180 واحد رسید و فعالیت بانکهای خارجی در کشور با تعداد 20 شعبه ادامه یافت.سرمایه کلیه بانکها دولتی بوده و بیشتر از محل درآمدهای ناشی از فروش نفت و یا دیگر درآمدهای دولت تأمین می شد،زیرا شرکتهای و سرمایه دارانی که می توانستند صرافیها را به بانکهای جدید تبدیل کنند،یکی پس از دیگری ورشکست شده بودند.به همین دلیل بانک در ایران جایگاه طبیعی خود،یعنی صرافیها و مناسبات سرمایه داری کشور را بازنیافت و تا مدتها از آن استقبال نشد.
پیدایش و گسترش بانکهای خصوصی
در سال 1328 نخستین برنامه هفت ساله عمرانی کشور تصویب و به مرحله اجرا گذاشته شد.همزمان با اجرای این برنامه،لزوم ایجاد بانکهای خصوصی به شدت احساس شد،زیرا توسعه صنایع،افزایش فعالیتهای عمرانی و گسترش تجارت خارجی کشور به یک شبکه بانکی نیرومند- که از قدرت مالی و اعتبار کافی برخوردار باشد- نیازمند بود.
از این رو تغییر در شبکه بانکی کشوراز اواخر دهه 1320 آغاز و در دهه پس از شتاب بیشتری گرفت.بخش خصوصی نسبت به سرمایه گذاری و تأسیس بانک در کشور تمایل نشان داد.در این دو دهه نخستین بانک تجاری خصوصی فعالیت خود را شروع کرد.
با وجود آنکه تأسیس بانک خصوصی در ایران دارای منبع قانونی نبود و به رغم موفقیت و توسعه بانکهای ملی ایران و سپه و بانکهای خارجی،تا سالهای پایانی دهه 1320 بانکهای خصوصی با سرمایه داخلی در کشور تأسیس نشد.همزمان با شروع عملیات اجرایی نخستین برنامه عمرانی کشور(سال 1328)،دولت برای کمک مالی به واحدهای تولیدی بخش خصوصی،«بانک برنامه (بانک اعتبارات صنعتی)»را تأسیس کرد. در همین سال «بانک بازرگانی ایران»به عنوان نخستین بانک خصوصی کشور براساس قانون تجارت و به صورت شرکت سهامی تأسیس شد.
به دنبال تشکیل این بانک،طی دهه های 50- 1330 تأسیس بانکهای دولتی،خصوصی و مختلط روند صعودی یافت و بانکهای متعددی از جمله بانک ساختمانی،بیمه بازرگان،پارس،توسعه صادرات ایران،تهران،صادرات و معادن ایران(صادرات ایران)،عمران،اعتبارات صنعتی،اعتبارات ایران،ایرانشهر(اصناف)،ایران و انگلیس،بیمه ایران،تجارتی ایران و هلند،تجارت خارجی ایران و کار،اعتبارات تعاونی توزیع،اقتصادی ایران،ایران و غرب،ایران و خاورمیانه،ایرانیان،بین المللی ایران و ژاپن و توسعه صنعتی و معدنی ایران،رفاه کارگران،توسعه کشاورزی ایران،داریوش،توسعه و سرمایه گذاری ایران،شهریار،صنایع ایران،ایران و عرب،بین المللی ایران،گسترش آذربایجان،گسترش خزر،گسترش خوزستان و فرهنگیان تأسیس و فعالیت خود را در کشور آغاز کردند.
تأسیس بانک مرکزی
تحولات سریع بانکداری و اهمیت روزافزون نقش بازار پول و سرمایه در اقتصاد کشور در دهه 1330،تدوین مقررات جامعی را که ناظر بر عملیات بانکی و پولی باشد،اجتناب ناپذیر ساخت و به دلیل تناقضی که بین عملیات بانک ملی ایران به عنوان یک بانک تجاری و وظایف و مسئولیتهای آن در مقام بانک مرکزی وجود داشت،ایجاد یک مؤسسه مستقل برای حفظ ارزش پول،تنظیم اعتبارات،نشر اسکناس و ضرب پول فلزی و اعمال نظارت بر شیوه عملیات بانکها مورد توجه قرار گرفت.زیرا:
1- بانک ملی ایران بزرگترین بانک بازرگانی کشور بود و مهمترین رقیب سایر بانکها محسوب می شد.از این رو برقراری روابط لازم و بیطرفانه بین بانک ملی و سایر بانکها امکان پذیر نبود،زیرا هر تصمیم که اخذ و برای اجرا به بانکها ابلاغ می شد،مسئولان بانک ملی قبلاً از آن مطلع بودند.همچنین حق انحصاری نشر اسکناس و حسابهای دولتی در بانک ملی متمرکز بود و درنتیجه رقابت بین بانک ملی و سایر بانکها عادلانه نبود و ایجاد یک مؤسسه بیطرف،برای کسب اطلاع از وضع بانکها،بازرسی و ابلاغ دستور به آنها ضرورت داشت.
2- مدیریت بانک ملی دو مسئولیت متفاوت و متضاد یعنی توسعه اعتبار و تحصیل حداکثر سود و منفعت بانک و حفظ منافع عمومی را برعهده داشت.تفکیک این دو وظیفه همواره آسان نبود،زیرا برخی از مواقع شرایط اقتصادی ایجاب می کرد که برای حفظ منافع عمومی تدابیری اتخاذ شود که درنتیجه آن سود بانک کاهش یابد،به این لحاظ نیز لازم بود عملیات انتفاعی و غیر انتفاعی بانک تفکیک و به دو مؤسسه جداگانه واگذار شود.
3- بانک ملی ایران بیش از حد مناسب توسعه یافته بود و متجاوز از دویست شعبه و باجه داشت و علاوه بر نظارت مستقیم بر بانک کارگشایی و صندوق پس انداز ملی،در تعدادی از مؤسسات اعتباری دولت سهیم بود و از حسابهای دولت نگهداری می کرد،اجرای سیاست ارزی کشور را برعهده داشت،بر فعالیت بانکها نظارت می کرد،در تهیه و تنظیم و عقد قرارداد اقتصادی به دولت کمک می کرد و تهیه آمار و محاسبه شاخصهای اقتصادی از قبیل شاخص هزینه زندگی و بهای عمده فروشی و همچنین حفظ موازنه پرداختهای کشور و برآورد میزان درآمد ملی را عهده دار بود.لذا تفکیک بانک ملی ایران به دو مؤسسه مستقل لازم به نظر می رسید.از این رو قانون بانکی و پولی کشور در تاریخ هفتم خردادماه 1339 به تصویب رسید و براساس آن بانک مرکزی با سرمایه3 میلیارد و 600میلیون ریال از محل تفاوت ارزیابی پشتوانه اسکناس تأسیس و در تاریخ هجدهم مرداد ماه همان سال فعالیت رسمی خود را آغاز کرد و کلیه وظایف،مسئولیتها و اختیارات ویژه بانک مرکزی از بانک ملی ایران منتزع و به آن واگذار شد.
تشکیل کانون بانکها
در آذرماه 1339،به منظور توسعه همکاری و ایجاد ارتباط پیوسته بین بانکها و حمایت از حقوق و منافع قانونی آنها در پیشرفت و ترقی امور بانکداری و اقتصادی کشور،کانون ابنکها با عضویت 12بانک تشکیل شد و در سال 1340 رسمیت یافت.رفته رفته که نتایج مطلوب وجود کانون بار ایجاد همکاری بین بانکها و پیشرفت امور بانکی آشکار شد،بر تعداد بانکهای عضو کانون بانکها افزوده شد.سپس قانون پولی و بانکی کشور،مصوب 18/4/1351 بر موجودیت کانون بانکها صحه گذاشت و تمامی بانکها را به عضویت آن درآورد و شورای پول و اعتبار در تاریخ چهاردهم اسفندماه همان سال،«اساسنامه کانون بانکهای کشور»را تصویب کرد.کانون بانکها پس از حدود دو دهه فعالیت،به موجب مفاد «لایحه قانون انحلال کانون بانکها»،مصوب 18/12/1358 شورای انقلاب اسلامی به فعالیت خود پایان داد.
ملی شدن بانکها
در آستانه پیروزی انقلاب اسلامی،درنتیجه بروز عوامل متعددی از قبیل انتقال سپرده ها به خارج از کشور،سلب اعتماد عمومی نسبت به بانکها و معوق ماندن مطالبات بانکها،اغلب بانکهای خصوصی در وضعیتی قرار داشتند که با وجود کمکهای بانک مرکزی،عملیاتشان متوقف و یا خطر ورشکستگی آنها را تهدید می کرد.در چنین شرایطی «لایحه قانون ملی شدن بانکها» و «لایحه قانونی ملی شدن مؤسسات بیمه و مؤسسات اعتباری» در سال 1358،از تصویب شورای انقلاب اسلامی ایران گذشت و مالکیت 28 بانک،16شرکت پس انداز و وام مسکن و 2 شرکت سرمایه گذاری از بخش خصوصی سلب و به دولت واگذار شد.
در هنگام ملی شدن بانکها،شبکه بانکی کشور متشکل از 36 بانک بود.از این تعداد 7 بانک دارای فعالیتهای تخصصی،26 بانک فعالیتهای تجاری و 3 بانک فعالیتهای گسترش ناحیه‌ای بودند که از لحاظ سرمایه به سه گروه دولتی،خصوصی (سرمایه صد در صد ایرانی)و مختلط (سرمایه مشترک ایرانی و خارجی) تقسیم شده بودند از این رو گسترش غیراصولی و بدون برنامه شبکه بانکی در فاصله سالهای 57- 1352،اعمال کنترل و نظارت لازم بر بانکها و همچنین اجرای صحیح و کامل سیاستهای پولی و اعتباری را با مشکلات متعددی رو به رو کرده بود.در هنگام ملی شدن بانکها،شبکه بانکی از حیث تعداد واحد های بانکی،بیش از نیاز گسترده شده بود و تراکم واحدهای بانک از نقطه نظر جغرافیایی غیربهینه بود؛و در نتیجه مشکلات و نارساییهایی را به وجود آورده بود که عمده ترین آنها عبارت بودند از:
- بالابودن هزینه های نیروی انسانی و اداری (هزینه های غیر بهره ای)
- اتلاف منابع مالی و نیروی انسانی.
- افزایش نرخ سودآوری گروهی از بانکها از راههای نامتعارف.
- کسری منابع مالی گروهی از بانکها و تأمین آنها از طریق اخذ وامهای خارجی با هزینه های بسیار به دلیل نبود رابطه صحیح مالی بین بانکها.
- ایجاد پاره‌ای مشکلات در زمینه اجرای صحیح سیاستهای پولی و اعتباری به علت تعداد واحدهای اجراکننده (بانکها) و نبود هماهنگی احتمالی میان مدیران این واحدها.
از این رو،در مهرماه 1358 شورای انقلاب اسلامی ایران با هدف اصلاح شبکه بانکی و به منظور تعیین ارکان و سازمان جدید بانکها «لایحه قانونی اداره امور بانکها» را تصویب کرد.به استناد ماده 17 قانون،مجمع عمومی بانکها،در تاریخ بیست و پنجم مهرماه1358،طرح ادغام بانکها را از تصویب گذراند.این طرح با وجود نارساییهایی که در برداشت،از تاریخ دوم دی ماه همان سال به مرحله اجرا درآمد و براساس آن تعداد بانکهای کشور از 36بانک به 9بانک تقلیل یافت.
دگرگونی در شیوه عملیات بانکداری
پس از پیروزی انقلاب اسلامی و با استقرار نظام جمهوری اسلامی در کشور،دگرگونی و نوسازی بنیانها و نهادهای اجتماعی،سیاسی و اقتصادی آغاز شد و در راستای اجرای احکام اسلام در عرصه های گوناگون،اقدامات متعددی صورت گرفت.در این میان بر اصلاح ساختار اقتصادی کشور و تطبیق آن با مبانی اسلام تأکید بسیار شد.صندوقهای قرض الحسنه به صورت پراکنده در کشور تأسیس شدند،حرکت تدریجی به سوی حذف ربا (بهره) از مجموعه عملیات بانکی آغاز شد و طرحهای مختلفی برای تغییر عملیات بانکها و انطباق آنها با موازین اسلام ارایه شد.
همراه با اقداماتی که در زمینه ایجاد دگرگونی در نظام بانکی کشور و تغییر تشکیلات بانکها در سال 1358 انجام گرفت،مطالعات پراکنده‌ای به منظور تغییر نظام سوددهی بانکها و انطباق آن با شریعت اسلام در جریان بود.مجلس شورای اسلامی طی تبصره 54 قانون بودجه سال 1360 دولت را موظف به انجام مطالعات و بررسیهای لازم در زمینه حذف ربا از نظام بانکی و اصلاح آن کرد.متعاقب آن،تحقیق،مشاوره و نظرخواهی در این مورد به شکل منسجم و با جدیت بیشتر ادامه یافت.در نهایت لایحه قانونی حذف بهره و انطباق عملیات بانکی با موازین اسلامی تهیه و تنظیم و پس از تصویب در هیأت وزیران تقدیم مجلس شورای اسلامی شد.سرانجام لایحه تقدیمی تحت عنوان «قانون عملیات بانکی بدون ربا (بهره)» در جلسه علنی روز سه شنبه هشتم شهریورماه 1362 مجلس شورای اسلامی از تصویب گذشت و در تاریخ دهم همان ماه مورد تأیید شورای نگهبان قرار گرفت.
برمبنای این قانون،آیین نامه ها و دستورالعملهای اجرایی مربوطه تهیه شد و حسب مورد از تصویب هیأت وزیران و شورای پول و اعتبار گذشت و بانکها مکلف شدند از ابتدای سال 1363 عملیات خود را با مقررات جدید تطبیق دهند.
با این اقدام،دگرگونیهای زیادی در نظام بانکداری ایران به وجود آمد و شیوه‌ای نوین در نظام بانکداری در جهان پایه گذاری شد.طبعاً هر دگرگونی،امتیازها مشکلات و نارساییهای ویژه خود را دارد که بیشتر در اثر اجرا تبلور می یابد.افزون بر این،قانون عملیات بانکی بدون ربا،در شرایطی به مرحله اجرا در آمد که سایر قوانین مرتبط از قبیل قانون مدنی،قانون تجارت،قانون پولی و بانکی کشور و...به همان شکل سابق باقی ماند.از این رو،برخی چنین استنباط کردند که نقش بانک باید همان باشد که پیش از این بوده است؛زیرا قانون پولی و بانکی در عمل همان است که بوده و تنها لایحه قانونی اداره امور بانکها است که در پی ملی شدن بانکها در بعد از انقلاب اسلامی وضع شده و فقط ناظر بر سازمان و مدیریت بانکها و شیوه ارتباط آنها با دولت است و آن نیز پیش از تصویب قانون عملیات بانکی بدون ربا (بهره) تصویب شده است.درنتیجه از یک سو،شبکه بانکی با حجم وسیعی از قوانین و مقررات رو به رو است که در مواردی ناهمگون بوده و پاره‌ای از آنها نیازهای امروز را برآورده نمی سازد و از دیگر سو،شرایط اقتصادی کشور و اوضاع مالی سپرده گذاران و باورنکردن شماری از مردم،ضرورت تحول بازار پولی(که در بانکهای سنتی متبلور بود) به بازار مالی و مشارکت،در کنار عمومی بودن نظام بانکی- که از آن دولتی بودن استنباط شد- و همچنین تکالیف مختلفی که بر نظام بانکی کشور تحمیل گردید،همگی موجد ایجاد ابهاماتی در چشم انداز آتی شبکه بانکی شده است.لذا تأکید بر اجرای دقیق قانون عملیات بانکی بدون ربا و عزم نظام بانکی برای سرمایه گذاری بایسته منابع و وجوه تجهیز شده از سوی سپرده گذاران،می تواند ضمن افزایش حضور پیوسته بانکها در بازارهای مالی،قابلیتها و برتریهای عملیات بانکی بدون ربا را به منصه ظهور برساند.شاید به این علت بوده که در طرح ساماندهی اقتصادی دولت نیز اجرای کامل و دقیق آن مورد تأکید قرار گرفته است.
سیساتهای پولی و نرخ سود بانکی
قانون عملیات بانکی بدون ربا تأکید دارد که سیاستهای پولی به عنوان یک جزء مهم اقتصاد کشور،با رعایت اصول زیر سامان می یابد:
- سیاستهای پولی و سیاستهای مالی ضمن تعامل و هماهنگی با یکدیگر به شکل روشن و قاطع از یکدیگر تفکیک می شوند و هریک توسط مراجع مسئول و ذیربط خود اداره خواهند شد.
- قانون عملیات بانکی بدون ربا،در تمامی بخشها و همه شرایط آن:شامل رابطه سپرده گذاران با بانکها،نحوه پرداخت تسهیلات،نحوه محاسبه و دریافت سود تسهیلات و نحوه پرداخت سود سپرده ها،به طور کامل باید به مرحله اجرا درآید.
- نظر به اینکه رقابتی کردن خدمات بانکی،از لوازم اصلی سیاستهای پولی و بالاخص قانون عملیات بانکی بدون رباست،ضوابط،مقررات و ملاکها مدیریت سیستم بانکی باید به نحوی اصلاح شوند که بانکها بتوانند با حفظ مالکیت دولت،به صورت رقابتی،فعالیت کنند.
- برای تضمین و اطمینان از اجرای صحیح و دقیق ضوابط قانون عملیات بانکی بدون ربا،قدرت و دقت نظارت بانک مرکزی بر عملیات بانکها،افزایش خواهد یافت.
مؤسسه های اعتباری غیر بانکی
بنا به تعریف بند «هـ» ماده «31» قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال 1351،«مؤسسات اعتباری غیربانکی مؤسساتی هستند که در عنوان خود از نام بانک استفاده می کنند،ولی به تشخیص بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران واسطه بین عرضه کنندگان و متقاضیان وجوه و اعتبار هستند و عملیات آنها در حجم و نحوه توزیع اعتبارات مؤثر است.»
از اواخر دهه 1340 تا سالهای پایانی دهه 1350،شانزده شرکت پس انداز و وام مسکن براساس قانون تشویق پس انداز مسکن،مصوب سال 1346،به صورت مؤسسه اعتبرای تخصصی در بخش مسکن فعالیت داشتند.پس از انقلاب اسلامی،به موجب «لایحه قانونی ملی شدن مؤسسات بیمه و مؤسسات اعتباری» مصوب سال 1358،مؤسسه های اعتباری غیربانکی ملی اعلام و در پی اجرای طرح ادغام بانکها در بانک مسکن ادغام شدند.سپس دیگر بار و به تدریج مؤسسه های مالی غیربانکی متعددی در کشور تشکیل و تعداد آنها رو به فزونی نهاد که مؤسسه های اعتباری غیربانکی یکی از گونه های آن است.
موضوع فعالیت مؤسسه های اعتباری غیربانکی و اعطای مجوز برای تأسیس و ادامه فعالیت آنها از اواسط دهه 1360 سرلوحه گفت و گوها قرار گرفت.
در سال 1371،شورای پول و اعتبار مقررات ناظر بر تأسیس و فعالیت مؤسسه های اعتباری غیربانکی را تصویب و در سال 1373 آن را تکمیل و اصلاح کرد و شورای نگهبان اجرای آن را مغایر با قانون اساسی ندانست.بر این اساس بانک مرکزی از تاریخ سی و یکم خرداد ماه 1373 ثبت نام از متقاضیان ایجاد مؤسسه های اعتباری غیربانکی را آغاز کرد.در تاریخ بیست و یکم آذر 1374 نخستین مؤسسه اعتباری غیربانکی مجوز تأسیس خود را از بانک مرکزی دریافت داشت و از پانزدهم شهریور ماه 1376 به طور رسمی گشایش یافت.
درخصوص تأسیس مؤسسه های اعتباری غیربانکی،رئیس کل بانک مرکزی در مصاحبه ای،در سال 1375،اظهار داشت:«بانکها نمی توانند خصوصی شوند،چون خلاف قانون اساسی است و به نظر من،این امر عملی نیست.ولی در رابطه با مؤسسات اعتباری غیربانکی،که شورای نگهبان هم آنها را تأیید کهرده و آنها را خلاف قانون اساسی ندانسته،مشکلی نداریم و اولین مجوز را هم صادر کرده ایم و امیدواریم که تجربه موفقی باشد و می توانیم این گونه فعالیتها را تشویق کنیم.به هر حال،ما استقبال می کنیم از اینکه بخش خصوصی در این زمینه رقابت سالمی را در چارچوب قانونی داشته باشد.»
همچنین مسئولان ذیربط بانک مرکزی،عواملی نظیر «پاسخگویی به نیازهای اقتصادی جامعه و ارائه خدمات مالی سریعتر و به هنگام»،«نظم و انسجام بخشیدن به بازار غیر متشکل و غیررسمی پول»،«ایجاد رقابت در بین بانکها به منظور ایجاد زمینه برای افزایش کارایی بانکها»و «ایجاد زمینه برای خصوصی سازی در بخش پول و اعتبار» را دلایل عمده اعطای اجازه فعالیت به مؤسسه های اعتباری غیربانکی ذکر می کنند.مهمترین هدفهایی که برای تأسیس مؤسسه های اعتباری غیر بانکی مطرح شده است،عبارتند از:
- جذب و تجهیز منابع پولی و درنتیجه کاهش مشکلات اقتصادی ناشی از بالابودن حجم نقدینگی.
- مشارکت مردم در بخشهای مختلف اقتصادی و افزایش اشتغال و تولید از طریق شبکه مؤسسه های اعتباری.
- هدایت و سازماندهی صحیح منابع.
- خدمت رسانی مطلوب به متقاضیان و ایجاد سهولت در اعطای تسهیلات.
- زمینه سازی برای رقابت سالم و درنهایت تحول در مجموعه نظام بانکی.
- برنامه ریزی برای سپرده گذاری مردمی.
- ترغیب و تشویق مردم در گردآوری و تجمیع منابع مالی پراکنده آنها.
- کمک به بخش دولتی برای تجهیز منابع و برنامه ریزی برای به جریان انداختن بهینه و سریع منابع تجهیزشده در بخشهای مختلف اقتصادی در قالب عقود مختلف.
- استفاده از تخصص حرفه‌ای و مدیریت بخش خصوصی.
- استفاده از دانش فنی پیشرفته و تجارب نیروهای خبره در زمینه مسائل بانکی.
- ضرورت وجود تنوع در بازار سرمایه کشور.
بانک مرکزی با استناد به قانون پولی و بانکی کشور- مصوب سال 1351- فعالیت مؤسسه های اعتباری غیربانکی را تها در صورتی مجاز می داند که در چارچوب ضوابط تعیین شده توسط شورای پول و اعتبار فعالیت کنند و مجوز تأسیس از بانک مرکزی را دریافت داشته باشند.این درحالی است که تعدادی از این مؤسسه ها تنها در دفتر ثبت شرکتها به ثبت رسیده اند و فاقد مجوز بانک مرکزی هستند.
مؤسسه های اعتباری غیربانکی فعال در کشور که دارای اجازه فعالیت از بانک مرکزی هستند،درحال حاضر عبارتند از:مؤسسه مالی و اعتباری سامان اقتصاد و مؤسسه اعتباری غیربانکی کارآفرینان.
منابع
1- صدقی،عباس- اصول بانکداری،چاپ ششم،(انتشارات دانشکده علوم اداری و مدیریت بازرگانی- دانشگاه تهران،1355).
2- تاریخچه سی ساله بانک ملی ایران،چاپ اول.(بانک ملی ایران،شهریور1338).
3- والی نژاد،مرتضی.مجموعه قوانین و مقرارت بانکی،چاپ اول.(مرکز آموزش بانکداری- بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران 1368).
4- بررسی تحولات اقتصادی کشور بعد از انقلاب(اداره بررسیهای اقتصادی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران)
5- رزاقی،ابراهیم،اقتصاد ایران،چاپ دوم.(نشرنی،1368)
6- هیئت،ضیاءالدین.سیر تحول بانکداری در ایران- مجله کانون بانکها: (سال هشتم،شماره32،مهر 1350)
7- ربیعی،منیژه.بانک در ایران.دانشنامه جهان اسلام: (بنیاد دایرة المعارف فارسی 1373).
8- حشمتی مولائی،حسین.بانکداری اسلامی.دانشنامه جهان اسلام:(بنیاد دایرة المعارف فارسی)
9- هیس آلفرد.نگاهی به آینده نظام پولی بین المللی.مجموعه سخنرانیهای چاپ شده در مجله بانک مرکزی ایران- سال1349)
10- اشرف،احمد.موانع تاریخی رشد سرمایه داری در ایران:دوره قاجاریه.چاپ اول (انتشارات زمینه،خرداد 1359)
11- سبحانی،حسن.بررسی ادله عدم حضور موثر نظام بانکی در بازارهای مالی.مجموعه مقالات هشتمین کنفرانس سیاستهای پولی و ارزی (مؤسسه تحقیقات پولی و بانکی- بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران،تابستان 1377)
12- پیام بانک: (شماره132،هفته سوم مهر1376)و(شماره197،هفته سوم اسفند 1377)