روند اصلاحات اقتصادی در ایران

دکتر حسین کدخدائی
نظام مالی و تجاری در دهههای اخیر با تحولات گستردهای همراه بوده است. این تحولات الزامات جدیدی فراروی کشورهای در حال توسعه قرار میدهد. در حالی که به رغم اصلاحات اقتصادی انجام شده در ایران، بخشی از الزامات جهانی همچنان بدون پاسخ باقی مانده است. در فرآیند استفاده از نظام مالی بینالمللی از قبیل بانکهای توسعه (IBD)، بانک جهانی (WB) و صندوق بینالمللی پول (IMF)، شرایط فعلی به تحولات عمیق و گسترده اقتصادی نیاز دارد که برخی از این تحولات هنوز در اقتصاد ایران به وجود نیامده است. در برخی از کشورها شرایط نظامهای مالی و پولی بینالمللی (Conditionality) عملی شده است، به طوری که این کشورها را از وضع توسعهنیافتگی (Under-developing) به شرایط ممالک نوصنعتی (New Industrial Countries) سوق داده است. در میان این گروه از کشورها میتوان از کره جنوبی، سنگاپور و مالزی نام برد که به ببرهای آسیایی معروفند.
بخش دیگر الزامات نظام جهانی که هم اکنون تعداد قابل توجهی از کشورها را در یک نظام هماهنگ تجاری قرار داده، شرایط پذیرش در سازمان تجارت جهانی است. این شرایط ـ از درخواست تا پذیرش قطعی ـ در بسیاری از کشورها با تحولات اساسی از جمله آزادسازی و خصوصیسازی همراه بوده است.
فاصله اصلاحات اقتصادی ایران با تحولات مورد انتظار در استاندارد نظام جهانی چقدر است؟
این مطالعه در پی آن است که با در نظر گرفتن الزامات نظام جهانی در مقابل اصلاحات اقتصادی، ابعاد و زمینههای فاصله مذکور را شناسایی و ارزیابی کند. بدون شک وجود برخی موانع ساخترای که در مولّفههای فرهنگی، سیاسی، اجتماعی و در نهایت اقتصادی قرار میگیرند، از کوتاهتر شدن این فاصله و دستیابی به استانداردهای نظام جهانی جلوگیری کردهاند.
اصلاحات اقتصادی
اصلاحات اقتصادی سلسله اقداماتی است که به منظور استفاده بهینه از منابع و امکانات اقتصادی انجام میشود. این اصلاحات بر پایة زیربنا و وضع اقتصاد هر کشوری استوار است. در شرایطی که زیربنای اقتصاد از جمله فرهنگ اقتصادی و سایر عوامل زیربنایی از رشد کافی برخوردار نباشند، نتایج اصلاحات نیز چندان قطعی و در دسترس نخواهد بود. در اقتصاد ایران در دوره پس از جنگ طی، دو برنامه، تغییر در مبانی و مجموعه زیربنایی اقتصاد و تحت عنوان سازندگی در دستور کار قرار گرفت. طی سالهای 1368 تا 1374 و به ویژه از زمان شروع برنامه پنجساله دوم به موازات برنامههای زیربنایی از قبیل ساخت سد، راه، توسعه مراکز آموزشی و افزایش ظرفیت تولید، حرکت دیگری تحت عنوان «سیاست تعدیل اقتصادی» مدنظر قرار گرفت که در واقع نوعی اصلاح ساختاری و حرکت به سوی تعادل تلقی میشد. صرفنظر از نتایج و کیفیت فعالیت، توسعه زیرساختها، حرکت تعدیل با موانع جدی رو به رو شد، به طوری که در اوایل سال 1374 تثبیت مصنوعی قیمت ارز و اجرای سیاست پولی انقباضی در دستور کار قرار گرفت. این اقدام که در عمل بخشی از فرآیند شوکدرمانی در اقتصاد بود، زمانی اتفاق افتاد که بدهیهای ارزی سررسید شده از یک سو و کاهش غیرمنتظره قیمت نفت خام صادراتی از سوی دیگر اقتصاد ایران را در معرض بحران قرار داده بود. کاهش شدید نرخ رشد تولید ناخالص ملی (GNP)، اُفت 30 درصدی شاخص کل بازار سهام و توقف پروژههای نیمه تمام بخش دولتی در دوره مذکور ابعاد مسئله را به خوبی نشان میدهد. بنابراین اصلاحات مورد نظر در برنامه دوم چندان میسر نشد و به عقیم ماندن صدها پروژه کوچک و بزرگ انجامید. در همین دوره خصوصیسازی به صورت یک حرکت نمادین فعال شد، ولی عملکرد این فرآیند، تداوم آن را با مشکلاتی رو به رو کرد.
در دوره جدید و با شروع برنامه سوم توسعه اقتصادی، مجدداً اصلاحات اقتصادی مطرح شد. اصلاحات در این دوره به طور عمده بر شفافسازی استوار بود؛ شفافیت عملکرد اقتصادی نهادها و مؤسسات شبهدولتی و ارائه شفاف نتایج مالی و اقتصادی شرکتهای پذیرفته شده در بورس، بانکها و سایر مؤسسات در تصدی دولت. در این دوره توسعه استانداردهای مالی و حسابداری و ایجاد نظام اطلاعرسانی گسترش یافت. رکود حاکم بر بازار و تحمیل زیان انباشته در برخی از صنایع از جمله صنعت نساجی زنگ خطر را در صنایع پذیرفته شده در بورس به صدا درآورد و به تدوین و تصویب لایحه ساماندهی و بازسازی صنعت منجر شد. حذف رانتها و انحصارات، ساماندهی بازار سرمایه، بازسازی صنعت، توسعه شبکه اطلاعرسانی و استقرار سیستم رایانهای؛ تجدید ارزیابی داراییهای شرکتها، ادامه خصوصیسازی شرکتهای دولتی با تشکیل سازمان خصوصیسازی و تغییر قوانین مالیاتی و استقرار سازمان امور مالیاتی از جمله مسائلی بود که در برنامه سوم توسعه در دستور کار قرار گرفت.
در زمینه متغیرهای اقتصاد کلان، کاهش نسبی تورم، تعدیل و کاهش تسهیلات تکلیفی، تثبیت نسبی نرخ رشد اقتصادی، رشد سرمایهگذاری تحت تأثیر سرمایهگذاریهای داخلی و خارجی از مواردی بود که در برنامه سوم پیشبینی شد.
نگاهی گذرا به آنچه که در سه برنامه اقتصادی تاکنون انجام شده، به ویژه تحولاتی که در اقتصاد مالی مورد نظر بوده، حاکی از این است که تغییرات و تحولات در برخی موارد به الزامات نظام جهانی نزدیک و در بعضی دیگر همچنان از فاصله زیادی برخوردار است. بررسی دقیق موارد انجام شده و ارزیابی فاصله آنها در مقایسه با الزامات استاندارد جهانی، نیازمند شناسایی این الزامات است که از جنبه اقتصاد مالی، این الزامات موارد متعددی را دربرمیگیرد.
الزامات نظام جهانی
با بحث جهانی شدن در دهههای پایانی قرن گذشته، جامعه جهانی با ادبیات جدیدی آشنا شد. کشورهایی که با زبان و مفاهیم این ادبیات انس گرفتند، موفق شدند وادی توسعه را با سرعت بیشتری پشت سر بگذارند. گروه کشورهای آسیای جنوب شرقی که به عنوان ببرهای آسیایی معروفند از جمله پیشتازان عصر ارتباطات و پدیدة جهانگرایی محسوب میشوند.
الزامات نظام جهانی به ویژه در بخش اقتصادی و مالی جلوهای جدید پیدا کرده است، ولی مهمترین این جلوهها، بحث سازمان تجارت جهانی (WTO) و استفاده از امکانات و تسهیلات سازمانهای مالی و پولی بینالمللی است. به طوری که صرفنظر از تاریخ شکلگیری و امکانپذیری و قابلیت اجرایی شرایط مقرره مؤسسات و نهادهای مذکور، الزامات جهانی در دو گروه سازمانهای مالی و پولی بینالمللی و سازمان تجارت جهانی را میتوان در جدول زیر خلاصه کرد:
جریان آزاد معاملات اقتصادی و رفع محدودیتها از نوع تعداد، قیمت، تعرفهها و موانع گمرکی، برقراری شفافیت اطلاعاتی در کلیه فعالیتهای اقتصادی مؤسسات و همچنین دسترسی به هنگام به قیمت تمام شده کالا و خدمات که در اثر استقرار سیستم حسابداری صنعتی امکانپذیر میشود، بخشی از شرایط الحاق به سازمان تجارت جهانی است.
در گروه دوم الزامات جهانی که استفاده از وام و تسهیلات پولی مؤسسات بینالمللی از قبیل بانک جهانی و صندوق بینالمللی پول را امکانپذیر میکند، از حیث تعدادی از شرایط همچنان با نارساییهایی مواجه هستیم. بحث تورم در شکلهای رسمی و پنهان که تحت تأثیر نقدینگی 400 هزار میلیارد ریالی قرار دارد، توزیع یکسان فعالیتها و امکانات اقتصادی را با دشواریهایی مواجه کرده است، به طوری که در شرایط موجود اشخاص حقیقی و حقوقی دریافتکننده تسهیلات پولی از موقعیت رشد بهتری برخوردار هستند. حذف انحصارات و رانتها که در یک فصل از برنامه سوم گنجانده شده است، همچنان یکی از مسائل اساسی اقتصاد ایران به شما میرود. علت کندی روند حذف این انحصارات در وابستگی بخش عمدهای از فعالیتهای اقتصادی به مجموعه دولت است که به جای تأکید بر نیاز به قوانین مترقی، جا به جایی انحصارات از دولت به بخش خصوصی را دستاویز قرار میدهد، در حالی که در ایجاد مالکیت عمومی بر واحدها و فعالیتهای دولتی، شرایط اعتباری واگذاری به سادگی امکان توسعه سهامداری و عدم تمرکز مالکیت واحدها در دست چند نفر را امکانپذیر میکند.
نوسان و تغییرات پیاپی در قوانین به ویژه مقررات اقتصادی از جمله پدیدههایی است که اقتصاد ایران با آن مواجه بوده و توسعه اقتصادی را با موانع جدی رو به رو کرده است. فصلی و ادواری بودن مقررات که بخشی از آن نتیجه وابستگی درآمدی، به ویژه نفت به اقتصاد بینالمللی است، در عمل به بیثباتی مقررات اقتصادی منجر شده است. به عنوان مثال در یک دوره کوتاهمدت مشاهده شد مقررات بانک مرکزی در خصوص ارز با تغییرات مکرر همراه بوده و همین مسئله در نوع خود به ایجاد رانتهای مقطعی برای برخی از سوءاستفادهکنندگان منجر شده است.
آزادسازی و خصوصیسازی نیز از اقداماتی است که برای استفاده از امکانات وام و تسهیلات مؤسسات پولی بینالمللی، به عنوان یک حرکت اساسی محسوب میشود. به عبارت دیگر وامها و تسهیلات اینگونه مؤسسات ـ به ویژه بانک جهانی و در سطح محدودتر، بانک توسعه اسلامی ـ به مؤسسات کارا و مقرون به صرفه و پروژههای متضمن بازده قابل قبول تعلق میگیرد. تا زمانی که بخش عمده فعالیتهای اقتصادی در اختیار بخش دولتی است، امکان استفاده بهینه با حداقل اتلاف منابع میسر نیست. در یک مورد تلاش برای اخذ وام از طریق بانک توسعه اسلامی ارائه اطلاعات متعدد و در نهایت تأیید رسمی کارشناسان مستقل بانک مذکور به عنوان شرایط اعطای وام اعلام شد که همین امر نشان میدهد استفاده نکردن از امکانات وام و اعتبار مؤسسات پولی صرفاً نتیجة نبود امنیت اقتصادی نیست و فقدان نشانههای کافی مبنی بر کارایی مؤسسات تولیدی و خدماتی مانع استفاده آنها از امکانات وام و اعتبار ارزی بینالمللی است. استفاده از قرضه بینالمللی و فروش اوراق قرضه ارزی مسئله دیگری است که از حوصله این مقاله خارج است.
در زمینه آزادسازی و خصوصیسازی اقدامات چندانی انجام نشده است. واگذاری شرکتها به صورت درصدی از سهام آنها که از طریق بورس عملی شده، اجرای ناقص خصوصیسازی را تداعی میکند. هنوز امکان واگذاری مؤسسات غیربورسی دولتی به شکل متراکم در پردهای از ابهام قرار دارد و آزادسازی آنها برای ورود به بازار و امکان واگذاری گسترده آنها به عموم به زمان طولانیتری نیاز دارد. بنابراین در مجموع برای برخورداری از الزامات جهانی در بخش اقتصاد مالی راه درازی در پیش است.
راه باقیمانده
بررسی زمینههای فراهم و محقق شده و پیشنیازها و الزامات جهانی نشان داد که هنوز یا قسمتی از این الزامات به طور کامل هماهنگ نبودهایم و تا تحقق این الزامات فاصله نسبتاً طولانی را در پیش داریم. بنابراین راه باقیمانده مشخص است. در این راه باقیمانده گامهایی باید برداشته شود تا همپای سایر کشورها در مسیر توسعه اقتصادی حرکت شتابان داشته باشیم.
گامهای مورد لزوم در چند مورد مشخص خلاصه میشود:
برقراری تعادل در کلیه زمینههایی که بر اثر تداخل غیرضروری بخش دولتی نوعی عدم تعادل در اقتصاد به وجود آمده است. یک مثال روشن سیستم حمل و نقل عمومی است که در صورت نبود شرایط رقابتی بخش خصوصی، نرخ حمل و نقل امروز به ارقام بسیار بالاتری بالغ میشد. هم اکنون انواع مختلف عدم تعادل در اقتصاد ایران وجود دارد.
الف) عدم تعادل پولی از حیث حجم و هزینه دستیابی که شکاف عظیمی بین بخش دولتی و خصوصی و در عرضه و تقاضا ایجاد کرده است.
ب) عدم تعادل بودجهای شامل کسری سنواتی (اول دوره) یا کسری میان دورهای.
پ) عدم تعادل در بازار کار به ویژه از لحاظ عرضه و تقاضا و به خصوص در گروه متقاضیان فارغ التحصیل دانشگاه.
ت) عدم تعادل ساختاری از لحاظ حجم فعالیتهای در اختیار بخش دولتی و خصوصی. علاوه بر این عدم تعادلها که در اقتصاد کلان مشاهده میشود در بسیاری از زیرسیستمها و مجموعههای خُرد بخش دولتی یا دستگاهها نیز عدم تعادل از انواع مختلف آن به چشم میخورد. این نکته نباید نادیده گرفته شود که برخی از انواع عدم تعادلها از قبیل عدم تعادل زیربنایی زمان زیادی طلب میکند و نتیجه عملکرد فعلی دستاندرکاران اقتصادی نیست. بنابراین تعادل در موارد عملی به ویژه در میانمدت و کوتاهمدت محور بحث است. به عنوان یک نسخه مؤثر خصوصیسازی و آزادسازی حرکتی در راستای رفع بخش عمدهای از عدم تعادلهای موجود تلقی میشود.
ایجاد شفافیت اطلاعاتی و گسترش اطلاعرسانی به نحوی که تقارن اطلاعاتی و دسترسی یکسان به اطلاعات و آنچه در اقتصاد میگذرد برای همگان میسر شود. در شرایطی که شرکتها در اقتصادهای توسعه یافته برای عرضه اطلاعات به شبکه اینترنت هجوم میبرند و برای این معرفی سر و دست میشکنند، ما همچنان در فضای محدود اطلاعاتی از اقتصاد شرکتها و مؤسسات قرار داریم و این وضع ممکن است زمینهساز افزایش قیمت، معاملات صوری، دستکاری قیمت و نشر و پخش اطلاعات جعلی شود.
خلاصه
الزامات جهانی با هدف یکسانسازی شرایط در اقتصادها و استفاده بهینه از کلیه منابع موجود، کشورهای زیادی را در این سیر همگرایی فرخوانده و جذب کرده است. اصلاحات اقتصادی در ایران برای استفاده مطلوب از امکانات جهانی و همخوانی با الزامات بینالمللی نیازمند برقراری تعادل در بخشهای نامتعادل اقتصاد و ایجاد شفافیت اطلاعاتی گسترده است.
منابع و مأخذ:
کدخدایی، حسین، زمینههای تحول مقررات بازار سرمایه ایران، هشتمین کنفرانس سیاستهای پولی و ارزی.
کدخدایی، حسین، بازار سرمایه، راهحل بلندمدت ناهنجاریها ـ دهمین کنفرانس سیاستهای پولی و ارزی.
کدخدایی، حسین، زمینههای توسعه مالی اقتصاد، ماهنامه حسابدار شماره 131.
کدخدایی، حسین، سرمایهگذاری منطقهای، موانع و راهکارها، امکان شماره 44.
کدخدایی، حسین، آثار WTO بر محیط مالی و اقتصادی، مجله حسابدار، مجله امکان شماره 47.
کدخدایی، حسین، چالش اقتصاد مالی در دهه 80، کنفرانس پژوهشکده اقتصاد.
ماجدی، گلریز، پول و بانک، از نظریه تا سیاستگذاری، مؤسسه عالی بانکداری ایران.
Kadkhodaee , H, Eastem Regional orgional organization For public Globalization "Administration (EUROPA) ," Iranian Economy And