نقد و بررسی طرح پیشنهادی مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی با عنوان اصلاح ساختار سیستم بانکی کشور
علی اکبر صادقی پایین کولایی
از مشکلات ساختاری سیستم کشور طی سالهای پس از پیروزی انقلاب اسلامی، ساختار حقوقی آن است که نخست در سال 1358 کلیه بانکهای کشور ملی اعالم شدند و سپس به استناد اصل 44 قانون اساسی نظام بانکی به صورت مالکیت عمومی در اختیار دولت قرار گرفت.
ارزیابی تأثیرات ناشی از عملکرد نظام بانکی کشور در اجرای برنامه‌های اول و دوم توسعه، بیانگر این واقعیت است که بدون مشارکت بانکها اجرای بسیاری از برنامه‌های پیش بینی شده ممکن و مقدور نمی‌شد. افزایش حجم قابل توجه امور بانکی، میزان مشارکتهای سرمایه گذاری و اعتباری و توسعه چشمگیر خدمات بانکی در سالهای پس از پیروزی انقلاب اسلامی بیانگر آن است که در مجموعه دستگاههای برنامه ریزی و اجرای کشور، نظام بانکی با وجود مشکلات ناشی از تحریمهای اقتصادی و جنگ تحمیلی، نقش پیشتاز در تحولات اقتصادی و اجتماعی کشور ایفا کرده است. در دوره سازندگی نیز، مشارکت سیستم بانکی در اجرای برنامه‌های توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور بر هیچ کس پوشیده نیست. شاید اغراق آمیز نباشد که بگوییم برنامه‌های اول و دوم توسعه کشور یک «عزم ملی» و بانکهای کشور به معنای واقعی کلمه یک «ثروت ملی» است که با توجه به ماهیت عملکردشان از طریق جمع آوری نقدینگی و هدایت آنها در طرحهای عمرانی ملی، به مثابه بازوی توانمند دولت و نظام جمهوری اسلامی را در دستیابی به اهداف خود (رشد و توسعه اقتصادی جامعه) یاری داده است. با وجود نقش مؤثر و عملکرد مثبت، نظام بانکی از مشکلات و موانع متعدد و نارساییهای مختلف ساختاری در ابعاد مختلف حقوقی، فقهی، اقتصادی، مالی، مفهومی، اجرایی و ... رنج‌می برد. (مراجعه شود به مقاله سمینار بانکداری اسلامی از پیشنهاد تا سیاست گذاری و اجراء از نگارنده در شماره 6 فصلنامه سپهر) ارزیابی اقدامات انجام شده، شناخت و درک مسائل و معضلات، بازنگری در مشکلات و موانع اجرایی سیاستهای گذشته که به محک تجربه و عمل آزموده شده‌اند، ارائه طرحها و روشهای جدید برای رفع تنگناهای اجرایی، ترسیم هدفگیریها و خط مشیهای آتی و... از موضوعات و مباحثات سمینارهای متعددی بوده است که از سال 1363 تاکنون با عنوان سمینار بانکداری اسلامی، کنفرانس سیاستهای پولی و ارزی و... برگزار شده است. هر چند برگزاری این سمینارها و انجام بررسی و نقد عملکرد و ارائه راهکارها و راهبردها باعث ارتقاء و اعتلای سطح دانش بانکی عمومی و به ویژه مدیران، کارشناسان و کارکنان بانکهای کشور شده است، اما شرایط استفاده از این دستاوردهای ارزشمند در تصمیم گیریهای سیاستگذاران مسائل پولی و مالی کشور به طور جدی فراهم نشده است و لذا موضوعات مطروحه صرفاً از چهار چوب مباحث فقهی، علمی و کاربردی فراتر نرفته است.
منتقدان نظام بانکی تصویری غیربهینه و غیرکارآ از فعالیتهای نظام بانکی در ارائه مجموعه خدمات پولی و مالی پس از ملی شدن بانکها ارائه‌می نمایند که بر «انحصار» استوار بوده است و معتقدند از آنجا که طبیعت انحصار، نداشتن رقابت و کاهش کیفیت را به دنبال دارد، شاهد افت کلی خدمات پولی و مالی از سوی سیستم بانکی بوده ایم. تجربه سالهای پس از ملی شدن نظام بانکی نشان‌می دهد که سیستم بانکی با انجام دادن خدمات دولتی نظیر دریافت قبوض آب، برق، تلفن، گاز و راهنمایی و رانندگی، پرداخت حقوق کارکنان دستگاههای دولتی، توزیع و برگشت کالا برگ و دهها خدمات مشابه دولتی دیگر از یکطرف و درگیر شدن در حجم کلان تأمین مالی دستگاههای دولتی از طرف دیگر و مهمتر از همه فعالیت در فضایی که سیاستهای پولی تابع سیاستهای مالی دولت است، در عمل به بانک کارگزار دولت تبدیل شده است. لذا کیفیت، سرعت و نوآوری در ارائه خدمات پولی و مالی به مشتریان جای خود را به سودآوری برای افزایش درآمدهای کارگزاری دولت داده و در نتیجه ارائه خدمات صحیح و سریع اولیه مشتریان از سرعت و کیفیت لازم برخوردار نسیت. منتقدان افراطی‌تر معتقدند نظام بانکی نه تنها از اهداف بانکداری بدون ربا، بلکه حتی از چهار چوب فعالیتهای بانکداری سنتی نیز فاصله گرفته و در عمل به یک نوع بانکداری بدون انگیزه رقابتی تبدیل شده است. لذا محور تمامی سیاستهای اتخاذ شده برای ارتقای کارآیی نظام بانکی، ایجاد رقابت از طریق جلب مشارکت هر چه بیشتر بخش خصوصی در ارائه خدمات بانکی، ایجاد و توسعه و تقویت فعالیت مؤسسات اعتباری غیر بانکی و تقویت صندوقهای قرض الحسنه و موارد مشابه آن بوده است که در بخش سیاستهای کلی قانون برنامه اول و دوم توسعه و طرح ساماندهی اقتصادی دولت با هدف تکمیل و توسعه بازار پول و سرمایه کشور عنوان شده است. اما خط مشیهای اصولی تعیین شده در برنامه‌های توسعه از حد تکرار فراتر نرفته و راهکارهای جدیدی را که اقدامات عملی مؤثری در ارتقای کارآیی نظام بانکی کشور موجب گردد، به دنبال نداشته و این حدیث تکرار بی‌حاصل همچنان باقی است. از طرحهای پیشنهادی جدید در این راستا، طرح پیشنهادی مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی با عنوان «اصلاح ساختار سیستم بانکی کشور» است که بررسی آن، موضوع این نوشتار را تشکیل‌می دهد.
بررسی اهداف طرح پیشنهادی
اهداف طرح پیشنهادی بر 8 محور اصلی متمرکز است که بررسی رئوس اهداف مورد نظر بیانگر آن است، هر چند ارائه کنندگان طرح ابعاد مختلفی را مد نظر داشته‌اند اما محور اصلی اهداف تعیین شده با تأکید بر تداوم مباشرت و مالکیت دولت در اداره امور بانکهای کشور و افزایش درآمد دولت از این محل است. بندهای (1) و (2) به عنوان صدر اهداف طرح پیشنهادی و همچنین بند اول ویژگیهای طرح (رعایت دقیق ماده 44 قانون اساسی) مؤید آن است. از مشکلات ساختاری سیستم بانکی کشور طی سالهای پس از پیروزی انقلاب اسلامی، ساختار حقوقی آن است که نخست در سال 1358 کلیه بانکهای کشور ملی اعلام شدند و سپس به استناد اصل 44 قانون اساسی، نظام بانکی کشو در بخش اقتصاد دولتی ملحوظ شده و به صورت مالکیت عمومی در اختیار دولت قرار گرفته است. بسیاری از صاحبنظران اعتقاد دارند که عبارت «در اختیار دولت است» به طور مطلق به معنای «در انحصار دولت است» نیست و به عبارتی دیگر بین «ملی شدن» با «دولتی شدن» از نظر حقوقی تفاوتهای آشکاری وجود دارد و حفظ ساختار کنونی دیگر قابل توجیه نیست. از طرف دیگر منتقدان نظام بانکی تبدیل شدن بانکها به بانک کارگزار دولت را باعث ارائه تصویری غیر بهینه و غیرکارآ از فعالیتهای نظام بانکی کشور طی سالهای پس از ملی شدن آن‌می دانند. بررسیهای به عمل آمده در مورد مشکلات و موانع فراروی نظام بانکی کشور نشان‌می دهد که مشکلات ساختاری دیگر از جمله ساختار مدیریتی، ساختار سازمانی، ساختار سرمایه ای، نبود انگیزه رقابت مؤثر بین بانکی، نبود انگیزش در کارکنان و مدیران و... ناشی از مشکلات ساختار حقوقی بانکهاست. لذا با نادیده گرفتن مشکل اساسی و محوری ساختار حقوقی بانکها، دستیابی به سایر اهداف تعیین شده طرح پیشنهادی، در هاله ای از ابهام و تردید و شایدها و بایدهای بسیاری قرار‌می گیرد. به اعتقاد صاحبنظران، نظام بانکی اکنون صد درصد دولتی است و به واسطه آن طی سالهای پس از ملی شدن از انحصار کامل در بازار پول و سرمایه کشور برخوردار بوده است و جمهوری اسلامی ایران تنها کشوری در جهان است که بانک اسلامی خصوصی ندارد. حتی در پاکستان و سودان یعنی دو کشوری که همانند ایران نظام بانکداری اسلامی را در شبکه بانکی خود پیاده کرده‌اند، به برخی از بانکهای خصوصی اسلامی اجازه فعالیت داده‌اند تا رقابت بین بانکهای دولتی و خصوصی موجب افزایش کارآیی و ارتقای کیفیت خدمات رسانی بانکها شود. لذا اصول حاکم بر عملکرد بانکهای کشور باید به سوی خصوصی سازی و در صورت عدم امکان، حداقل به صورت آزادسازی مقررات و خصوصی سازی در مدیریت بانکها تعدیل یابد. (به مقاله خصوصی سازی بانکها در ایران کی ضرورت است یا انتخاب از نگارنده در شماره 5 فصلنامه مراجعه شود) . در این زمینه هر چند جلب مشارکت بخش خصوصی در ارائه خدمات بانکی و ایجاد و توسعه و و طرح سازماندهی دولت به عنوان خط مشیهای کلی در تکمیل بازار پول و سرمایه تعیین شده است، اما اقدامات علمی مؤثر و کارآیی را که آثار آن محسوس باشد تاکنون به دنبال نداشته است.
براساس تبصره 35 قانون بودجه سال 1378 کل کشور، دولت موظف شده است که تا قبل از پایان سال جاری و ارائه لایحه بودجه سال 1379 به مجلس شورای اسلامی نسبت به تعیین تکلیف کلیه شرکتها و سازمانهای دولتی از طریق انحلال یا ادغام و یا واگذاری و فروش سهام به بخشهای خصوصی و تعاونی اقدام کند. این شواهد و قرائن بیانگر آن است که پایدار اقتصادی و افزایش بهره وری، راهی جز خصوصی سازی پیش روی ندارد. این موضوع مورد تأیید بسیاری از کسانی قرار دارد که قبلاً با صراحت به این موضوع اعتقادی نداشته‌اند. از محورهای اساسی دیگر در اهداف تعیین شده تأکید بر «افزایش سودآوری» بانکها است هر چند این تفکر بر نقش بانکها به عنوان یک بنگاه اقتصادی تصریح دارد اما باید توجه داشت سودآور شدن بانکها زمانی تحقق خواهد یافت که نظام بانکی از کارگزار دولت بودن، محدودیتهای اعتباری بانک مرکزی و تسهیلات تکلیفی، منطقی نبودن نرخهای سود سپرده‌ها و نرخهای بازده تسهیلاتی و بسیاری از محدودیتهای قانونی و ساختاری مشابه دیگر رهایی یابد و یا حداقل مقررات زدایی لازم در این زمینه به عمل آید، در غیر این صورت انتظار افزایش سودآوری از بانکها انتظاری عبث و بیهوده خواهد بود، زیرا به عنوان مثال نمی‌توان از کسی انتظار داشت تا در استخری که خالی از آب است، شنا کند.
در ادبیات سازمان و مدیریت نیز باید میان اختیار و مسئولیت تناسب برقرار باشد. لذا اختیار بدون ابزار لازم و یا وجود ابزارهای متعدد بدون اختیار استفاده از آنها، نمی‌تواند مؤثر و مفید واقع شود. در بند 6 اهداف تعیین شده افزایش سودآوری از طریق حذف بخش عمده ای از هزینه‌های سرمایه ای و جاری بانکها مدنظر قرار گرفته است و باید اذعان داشت محور طرح پیشنهادی مبنی بر واگذاری شعب بانکها به نمایندگان همانند سیستم نمایندگی در شرکتهای بیمه کشور دستیابی به هدف مذکور است، چرا که در طرح پیشنهادی خرید و یا اجاره ساختمان شعبه نمایندگی، تهیه نرم افزار و سخت افزارهای مورد نیاز، هزینه‌های مترتب بر ملزومات مصرفی، تهیه لوازم و اثاثیه اداری و از همه مهمتر استخدام نیروی انسانی و پرداخت هزینه حقوق و مزایای کارکنان به عهده نمایندگان واگذار شده است که بالطبع انجام آن بخش عمده ای از هزینه‌های سرمایه ای و جاری بانکها را به که از اهداف طرح پیشنهادی است، حذف خواهد کرد. بررسیهای انجام شده مؤید آن است آنچه باعث شده سودآوری بهینه بانکها تأمین نشود، نارساییهای ساختارهای مالی سیستم بانکی کشور از قبیل اعطای تسهیلات تکلیفی و دولتی، اعطای تسهیلات با نرخهای سود ثابت، نبود رابطه بین سود حاصل از تسهیلات اعطایی با سود پرداختی به سپرده گذاران، ناهماهنگی زمانی بین منابع بانکها از محل سپرده‌های سرمایه گذاری با تسهیلات اعطایی کوتاه مدت و بلند مدت، نامتناسب و غیرعادلانه بودن سود مورد انتظار سپرده گذاران در مقایسه با سود اقتصادی بازار، شناور نبودن نرخ سود سپرده‌ها و تسهیلات، مقررات مصوب مجمع عمومی بانکها و شورای عالی بانکها در زمینه ایجاد، ادغام و انحلال شعب و همچنین آیین نامه استخدامی مشترک بانکها و ... است. جدول زیر نرخ سود سپرده‌های سرمایه گذاری مدت دار (سود پرداختی بانکها به سپرده گذاران) و نرخ سود مورد انتظار تسهیلاتی بانکها (سود دریافتی از محل تسهیلات اعطایی) را طی سالهای 1373- 1377 نشان‌می دهد که بیانگر ناهماهنگی و عدم وجود رابطه لازم بین سودهای دریافتی و سودهای پرداختی از سوی بانکهای کشور است. علاوه بر نارساییهای ساختارهای مالی سیستم بانکی کشور، مطالعات به عمل آمده در مؤسسه تحقیقات پولی و بانکی نشان‌می دهد که ماهیت تورم در ایران ماهیتی پولی است و دلیل اساسی در شکل گیری تورم و حتی انتظارهای تورمی در ایران، انبساط بی‌قاعده پولی است و این امر خود ناشی از دخالت مالی دولت بر سیستم بانکی است. با توجه به ماهیت وابسته و شوک پذیر اقتصاد ایران به عوامل برون زا و شوکهای خارجی از جمله شوک نفتی، شوکهای واقعی به شوکهای پولی تبدیل شده که به شکل انبساط پولی و تورم مزمن در تولید ناخالص داخلی و سرمایه گذاری بخش خصوصی» ـ که به عنوان آخرین هدف از مجموعه اهداف طرح پیشنهادی عنوان شده است ـ با تداوم وضعیت موجود و تا زمانی که سیاستهای پولی تابع سیاستهای مالی دولت باشد و بانکها تنها بانک کارگزار دولت باشند، تنها با واگذاری شعب بانکها به نمایندگان مقدور نخواهد بود.
بررسی ویژگیهای طرح پیشنهادی
در بخش ویژگیهای طرح بر 12 محور اصلی به عنوان ویژگی و مزیت اشاره شده است. اولین ویژگی عنوان شده «رعایت دقیق ماده 44 قانون اساسی در خصوص دولتی بودن بانکها» است. چنانچه اشاره شد، محور اصلی طرح پیشنهادی تأکید و تصریح بر تداوم مباشرت و مالکیت دولت بر سیستم بانکی کشور و سپس یافتن راه حلی برای افزایش درآمد و سودآوری دولت از فعالیتهای بانکها به ویژه از طریق حذف بخش عمده ای از هزینه‌های سرمایه ای و جاری آنها است و برای دستیابی به اهداف مذکور، واگذاری شعب بانکها به نمایندگان پیشنهاد شده است که بند 5 ویژگیهای عنوان شده مبنی بر «کاهش هزینه‌های دولت و بانکها و افزایش سودآوری از طریق انتقال هزینه‌های ساختمانی، تجهیزاتی، پرسنلی و ... به نمایندگان» مؤید آن است. همچنین از ویژگیهای دیگر عنوان شده، «امکان اجرای دقیق ساستهای بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار کشور» است و چنانچه اشاره شد، به اعتقاد صاحبنظران عامل سودآور نبودن بهینه بانکها، نارساییهای ناشی از ساختار مالی سیستم بانکی کشور است که در این زمینه کلیه تصمیمات ابلاغ شده به بانکها اعم از نرخ سود سپرده ها، نرخ سود مورد انتظار تسهیلات اعطایی، میزان و نحوه پرداخت تسهیلاتی تکلیفی، تعیین سقفهای اعتباری براساس بخشهای اقتصادی و ... براساس مصوبات شورای پول و اعتبار و بانک مرکزی بوده است. از این رو در وضعیتی که اجرای این سیاستها به سودآور نشدن بهینه بانکها منجر شده است، تداوم آن نیز نمی‌تواند سودآوری بانکها و افزایش سود دولت از محل بانکها را بدنبال داشته باشد.
در بند 4 ویژگیهای عنوان شده بر «اعطای تسهیلات در چارچوب قانون عملیات بانکی بدون ربا» تأکید و تصریح شده است. در این زمینه نیز براساس دیدگاههای ارائه شده از سوی صاحبنظران در سمینارهای متعدد بانکداری اسلامی، تعداد انواع ابزارهای اعتباری در قانون، محدودیت کاربردی بسیاری از ابزارها، تعداد و پیچیدگیهای مقررات کاربرد ابزارها، ناباوری در مورد مقررات و شبهه ربوی بودن عملیات بانکها، مشکلات نظارتی، ناهماهنگی بانکها در اجرای قانون، مشکلات آموزشی کارکنان و... که به مرور به یک نوع ابهام، سردرگمی، صورت سازی و در نهایت گرایش به ساده کردن مسئله منجر‌می شود، از نارساییهای ماهوی و اجرای قانون عملیات بانکی بدون ربا در تجربه جمهوری اسلامی ایران است. از ویژگیهای عنوان شده دیگر در این زمینه «کاهش مطالبات معوق بانکها» است که به زعم ارائه دهندگان طرح پیشنهادی، از طریق واگذاری «مسئولیت وصول مطالبات معوق بیش از حد متعارف» به نمایندگان تحقق خواهد یافت. در طرح پیشنهادی، اعطای تسهیلات هم رأساً از سوی نمایندگیها و هم از طریق «شعب مادر» با پیشنهاد نمایندگیها پیش بینی شده است که مسئولیت تسهیلات اعطایی در صورت اول به عهده نمایندگی و در صورت دوم به صورت مشترک خواهد بود. بدیهی است صرف واگذاری مسئولیت وصول مطالبات از جانب بانک به نمایندگیها نمی‌تواند کاهش آنها را به دنبال داشته باشد. زیرا مطالبات معوق بانکها ریشه در مشکلات و نارساییهای متعدد حقوقی، قانونی، اجرایی، نظارتی و اطلاعاتی، مدیریتی و ... دارد. عوامل ایجاد و افزایش مطالبات معوق در سه بخش عمده قابل مطالعه و بررسی‌می باشند نخست عوامل خارجی که ناشی از سیاستهای دولت‌می باشد مانند اوضاع و شرایط اقتصادی، تعیین نرخهای سود تسهیلاتی از سوی شورای پول و اعتبار، تسهیلات تکلیفی، وضعیت ثبت و قوانین دادگستری و... بخش دوم عوامل داخلی که به ساختار سازمانی، مدیریتی و پرسنلی هر بانک مربوط‌می باشد مانند ضعفهای اطلاعاتی و مدیریتی، سیستمهای داخلی نظارت و بازرسی، ناآشنایی کارکنان با ماهیت عقود و انجام معاملات و ... و نهایتاً در بخش سوم به مشتریان بانک مربوط‌می گردد که ناآشنایی آنان به ماهیت عقود و انجام معاملات در چارچوب قانون عملیات بانکی بدون ربا به طور عام و بعضاً برخورداری مشتریان از اطلاعات فراتر از کارکنان بانکها در بخش تخصیص منابع که زمینه‌های سوء استفاده آنان از تسهیلات دریافتی را فراهم ساخته است. صرفنظر از عوامل متعدد ایجاد وصول مطالبات، مهمترین بعد آن را ساختار نظارتی و تسهیلات تکلیفی تشکیل‌می دهد. در طرح پیشنهادی «نظارت منطقی و اصولی بر طرحها تسهیلات اعطایی» از ویژگیهای آن عنوان شده است. در حالی که تعریف و راهکار مشخصی از چگونگی عملیات بانکی بدون ربا، دستورالعملهای اجرایی، بانکها مکلف شده‌اند از حسن اجرای قراردادهای منعقده موضوع معاملات نظارت لازم و کافی را بعمل آروند همچنین به موجب قرار دادهای عقود اسلامی اعمال نظارت به عنوان اختیارات قانونی بانکها تعیین گردیده است. تمامی تمهیدات قانونی و اجرایی بعمل آمده به منظور حصول اطمینان از مصرف منابع و بازگشت اصل و سود مورد انتظار، نتوانسته است متضمن سلامت و استحکام بنای اعتباری گردد که میزان مطالبات معوق بانکها صرفنظر از مطالبات پنهان مؤید آن‌می باشد و چنانچه اشاره شد این امر ریشه در مشکلات ساختاری متعدد اعم از خارجی و داخلی دارد که فوقاً بدان پرداخته شد. لذا به صرف واگذاری مسئولیت وصول مطالبات معوق هر چند که با قید عبارت «بیش از حد متعارف هم همراه باشد، نمی‌تواند تحقق این مهم یعنی «کاهش مطالبات معوق بانکها» را موجب گردد. ضمن آنکه در طرح پیشنهادی «شرایط وام گیرندگان و روشهای انجام کار» نیز به عهده بانک عامل واگذار شده است. در بعد ساختار تسهیلات تکلیفی باید اذعان داشت از مشکلاتی که نظام بانکی طی سالهای اخیر که با اجرای برنامه‌های توسعه اول و دوم همراه بوده است، تسهیلاتی‌می باشد که به موجب تبصره‌های قوانین بودجه و سایر قوانین و مصوبات مجلس شورای اسلامی به نظام بانکی تحمیل‌می شود این تسهیلات در واقع ابزاری در دست دولت برای رسیدن به هدفهایی است که به دلیل ناکافی بودن درآمد دولت، امکان دستیابی به آنها از راه بودجه وجود ندارد. پیش از شروع برنامه اول توسعه (72 -1368) در سال 1367 سقف تسهیلات تکلیفی در قالب 3 تبصره معادل 217 میلیارد ریال بوده است که این میزان یک چهارم هزینه‌های عمرانی آن سال را تشکیل‌می داد با شروع برنامه اول توسعه حجم مذکور افزایش شدیدی یافت به گونه ای که در سال پایانی برنامه اول (1372) سقف آن به 2172 میلیارد ریال افزایش یافت. روند افزایش مذکور در برنامه دوم توسعه نیز تداوم یافت این رقم در سال اول برنامه دوم (1373) به 6485 میلیارد ریال و در سالهای 1374 و 1375 به ترتیب به مبلغ 13308 میلیارد ریال و 26126 میلیارد ریال افزایش یافت. یکی از علل افزایش حجم تسهیلات تکلیفی انتقال هزینه‌ها از دولت به نظام بانکی کشور بوده است که این عمل تأثیرات منفی متعددی را در ساختار بانکی کشور به دنبال داشته و موجب عدم استفاده بهینه از منابع مالی بانکها، کاهش سوددهی بانکها، گسترش بازارهای غیر رسمی پول و افزایش بی‌رویه نرخ سود و یا بهره در این بازارها و از همه مهمتر افزایش خطر پذیری اعتباری بانکها و تعویق بازپرداخت اصل و سود مورد انتظار توسط متقاضیان تسهیلات تکلیفی گردیده است. به عنوان مثال در سال 1374 و 1375 به ترتیب حدود 422 میلیارد و 758 میلیارد ریال از اصل تسهیلات تکلیفی معوق شده و همچنین اکثر تسهیلات مربوط به طرحها هنوز به مرحله بازپرداخت نرسیده‌اند. حال چنانچه در نظر باشد اعطای تسهیلات تکلیفی در راستای وظیفه در خدمت دولت و برنامه‌های اجرایی بودن بانکها از طریق شعب کارگزاری هم تداوم یابد، پیش بینی دستیابی به اهداف تعیین شده در طرح چندان خوشایند نخواهد بود. به هر حال آنچه در بخش ویژگیهای طرح پیشنهادی عنوان شده است، بیش از آنچه ویژگی طرح باشد، اغلب شعارهایی است که طی 15 سال اجرای قانون عملیات بانکی بدون ربا در کشور به رغم تمامی تلاشهای به عمل آمده بصورت کامل تحقق نیافته است و بدیهی است با اجرای این طرح و طرحهای مشابه دیگر از این مقوله نیز ویژگیهای عنوان شده به سهولت ممکن نخواهد شد. شاید تنها ویژگیهای بارز این طرح همان ویژگی بند اول مبنی بر رعایت دقیق ماده 44 قانون اساسی در خصوص دولتی بودن بانکها و ویژگی بند پنجم منبی بر کاهش هزینه‌های دولت و بانکها و افزایش سودآوری باشد که تحقق ویژگی اخیر نیز به دلایل مورد اشاره در بخش بررسی اهداف تنها با واگذاری شعب بانکها به نمایندگان تحقق نیافته، بلکه نیازمند تلاش وسیع و همه جانبه ای در حل مشکلات و نارساییهای ساختاری بانکها در تمامی ابعاد اعم از حقوقی، فقهی، مالی، اجرایی و ... خواهد بود.
بررسی عملیات اجرایی نمایندگی
عملیات اجرایی نمایندگیها در طرح پیشنهادی مشتمل بر تجهیز منابع و سپرده‌ها و اعطای تسهیلات و امور مربوط به نقدینگی است. نمایندگیها مجازند با استفاده از کلیه ابزارهای قانون عملیات بانکی بدون ربا در بخش تجهیز منابع پولی نسبت به انی مهم اقدام و در بخش خدمات از طیف وسیعی از ابزارهای پولی اعم از سیستمهای حوالجات، بروات، چکهای مسافرتی و حتی پولهای الکترونیکی استفاده کنند. در طرح پیشنهادی همچنین نمایندگیها مجازند از سیستم «بانک سیار» در ارائه خدمات پولی به مشتریان خود استفاده کنند و حتی از تبلیغات مستقل برخوردار باشند و بخشی از درآمد عایدی خود را صرف اعطای جوایز به مشتریان نمایند. تدوین کنندگان طرح بر ارائه خدمات بانکی و پولی جدید همراه با کیفیت و سرعت و نوآوری تأکید بیشتری دارند. این موضوع، حرف و سخن تازه ای در صنعت نوپای بانکداری کشور نیست و نظآم بانکی از این منظر آماج بیشترین انتقادها قرار گرفته است. چنانچه هدف از ارائه لایحه قانونی تأسیس شرکت دولتی پست بانک در سال 1374 نیز ایجاد تغییراتی اساسی در راستای ارائه مجموعه خدمات پولی و بانکی به وسیله بانکهای کشور از طریق ایجاد رقیب جدید برای آن بوده است. هر چند در ماده واحد تأسیس این شرکت، کمک به سیستم و ایجاد تسهیلات بانکی از اهداف آن ذکر شده است، اما بدیهی است هدف از تأسیس آن در کنار بانکهای دولتی کشور به لحاظ منطقی نمی‌تواند صرفاً رفع نواقص موجود در سیستم بانکی را به همراه داشته باشد، بلکه عامل اصلی برداشت و ارائه تصویری غیر بهینه و غیرکارآ از ارائه خدمت بانکی طی سالهای پس از ملی شدن سیستم بانکی است که بر انحصار مطلق استوار بوده است.
سودآور شدن بانکها زمانی تحقق خواهد یافت که نظام بانکی از کارگزار دولت بودن، محدودیتهای اعتباری بانک مرکزی و تسهیلات تکلیفی، منطقی نبودن نرخهای سود سپرده‌ها و نرخهای بازده تسهیلات رهایی یابد.
در بخش اعطای تسهیلات، شعب نمایندگی از اختیارات و محدوده فعالیت به گستردگی بخش تجهیز منابع و ارائه خدمات پولی برخوردار نیستند و اعطای تسهیلات به وسیله آنها در طرح پیشنهادی با اهرمهایی همچون درجه بندی شعب و میزان اختیارات با رعایت سقفهای مجاز قانونی، جمعی و فردی محدود شده و تعیین شرایط وام گیرندگان اعطای تسهیلات و روشهای اجرایی به عهده بانکهای مربوط واگذار شده است، ضمن آنکه مسئولیت وصول مطالبات معوق بیش از حد متعارف نیز به نمایندگان محول شد. مزیت در نظر گرفته شده برای نمایندگیها برخورداری از حق پرداخت تسهیلات به صورت مستقل و پیشنهاد اعطای تسهیلات به شعب اصلی بانک ذی ربط بر اساس درصدی از منابع جذب شده و مصارف پرداختی است که مسئولیت تسهیلات پرداختی در صورت اول به عهده شعبه نمایندگی و در صورت دوم به صورت مشترک خواهد بود. همچنین شعب نمایندگی از پرداخت تسهیلات به شرکتهای دولتی ممنوع شده‌اند و این امر در موارد استثنایی منوط به اخذ مجوز از بانک مرکزی خواهد بود. در این زمینه در طرح پیشنهادی مشخص نیست که مسئولیت اخذ مجوز مذکور با چه کسی خواهد بود، شعب نمایندگی و یا بانک اصلی، به ویژه در مواردی که شعب نمایندگی راساً و از محل سهمیه خود خواستار اعطای تسهیلات به شرکتهای دولتی باشند. در بخش نقدینگی نیز تعیین حد مجاز نگهداری و جوه در صندوق و تأمین نقدینگی مورد نیاز به عهده بانک ذیربط بوده و شعب نمایندگی موظفند وجوه مازاد بر حد مجاز در پایان روز را به شعبه بانک اصلی تحویل دهند همچنین میزان کارمزد و سود دریافتی به وسیله نمایندگیها براساس ضوابط قانونی و مصوبات بانک اصلی خواهد بود و نمایندگیها مکلفند مقررات قانون عملیات بانکی بدون ربا را در کلیه بخشهای تجهیز منابع پولی، تخصیص منابع و ارائه خدمات پولی به طور دقیق مد نظر قرار دهند. در طرح پیشنهادی آنچه به عنوان تحصیل درآمد برای کارگزاران و نمایندگیها تعیین شده است اختصاص درصدی از منابع جذب شده و درصدی از تسهیلات پرداختی به آنها برای پرداخت تسهیلات به مشتریان خود است که به نظر‌می رسد درآمدهای به دست آمده از این طریق به نمایندگیها اختصاص خواهد یافت. همچنین تخصیص درصدی از سود جاصله از فعالیتهای انجام شده پس از بررسی و تشخیص بانک عامل به عنوان حق العمل بخشی از درآمدهای نمایندگیها را به خود اختصاص خواهد داد.
جمع بندی
طرح پیشنهادی مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی بر محور اساسی رعایت اصل 44 قانون اساسی از طریق حفظ تداوم مباشرت و مالکیت دولت بر سیستم بانکی کشور و با حذف بخش عمده ای از هزینه‌های سرمایه ای و جاری بانکها و برای افزایش سودآوری آنها و در نهایت افزایش سطح درآمدهای دولت از سیستم بانکی به عنوان بنگاههای اقتصادی وابسته و در انحصار خود است. روش اجرایی برای دستیابی به اهداف مذکور، واگذاری شعب بانکها به نمایندگان یا کارگزاران آنها است. این طرح در شرایطی پیشنهاد‌می شود که ادامه مباشرت و مالکیت دولت بر بانکهای کشور مورد تردید اساسی قرار گرفته است به گونه ای که تداوم آن از سوی برخی از صاحبنظران بیش از این جایز شمرده نمی‌شود و منتقدان نیز استمرار وضعیت موجود را نه تنها باعث فاصله رو افزون نظام بانکی از اهداف بانکداری بدون ربا‌می دانند، بلکه معتقدند بانکها حتی از چهارچوب فعالیتهای بانکداری سنتی نیز فاصله گرفته و در عمل به یک نوع بانکداری دولتی بدون انگیزه رقابتی تبدیل شده‌اند، بدیهی است با حفظ نارساییهای ساختار مالی سیستم بانکی کشور از قبیل اعطای تسهیلات تکلیفی، اعطای تسهیلات اعطایی با سود پرداختی به سپرده گذاران، ناهماهنگی زمانی بین منافع بانکها از محل سپرده‌ها با تسهیلات اعطایی کوتاه مدت و بلند مدت، شناور نبودن نرخ سود سپرده‌ها و تسهیلات و همچنین نارساییهای ناشی از ساختار حقوقی، فقهی، اقتصادی، اجرایی، ماهیتی و ... نمی‌توان صرفاً با واگذاری شعب به نمایندگیها و کارگزاران به سودآوری منجر شود. چنانچه حرکت در این محدوده و با ضوابط موجود‌می توانست به سودآوری بهینه منجر شود، سیستم بانکی طی 15 سال که از اجرای قانون عملیات بانکی بدون ربا در تجربه نظام جمهوری اسلامی ایران و با رعایت اصل چهل و چهارم قانون اساسی و با برخورداری از حق انحصار در بازار پول و سرمایه کشور پشت سر گذاشته است، باید به سودآوری بهینه دست یافته باشد که در این صورت نیازی به ارائه طرحهایی از این دست احساس نمی‌شد. لذا با حفظ وضعیت موجود و تنها از طریق واگذاری شعب بانکها و اداره امور آنها توسط نمایندگیها و کارگزاران (صرفنظر از تمامی مسائل حقوقی و نحوه تضمین منابع مردم) دستیابی به اهداف طرح پیشنهادی در هاله ای از ابهام و تردید و شایدها و بایدهای بسیار دیگری قرار‌می گیرد که پیش بینی نتایج آن چندان دور از انتظار نخواهد بود. در صورت رفع نارساییهای شناخته شده سیستم بانکی در ابعاد حقوقی، فقهی، مالی، اجرایی، مدیریتی و ... چنانچه طی این سالها مورد بررسی و ارزیابی دقیق و کارشناسانه قرار گرفته است و همچنین حذف تدریجی تداوم مباشرت و مالکیت دولت بر بانکها، دستیابی به اهداف مورد نظر را با سهولت و اطمینان بیشتری توسط خود بانکها ممکن خواهد ساخت در غیر این صورت واگذاری شعب توسط خود بانکها ممکن خواهد ساخت در غیر این صورت واگذاری شعب بانکها به نمایندگان و کارگزاران بدون تعدیل مقررات و قوانین حاکم بر سیستم بانکی و بخصوص با حفظ تداوم مباشرت و مالکیت دولت، هر چند در صورتهای مالی بانکها به حذف هزینه‌های سرمایه ای و جاری کمک کرده و متقابلاً سود و درآمد بیشتری را نشان دهد، اما در عمل اصلاح ساختار سیستم بانکی کشور را به دنبال نخواهد داشت. زیرا در این صورت بانکها تنها نارساییهای ساختار مالی خود در ابعاد اشاره شده را که موجب تأمین نشدن سودآوری بهینه آنها شده است، به نمایندگان و کارگزاران خود منتقل‌می کنند به عبارت دیگر مشکل همچنان لاینحل و دست نخورده باقی مانده و تنها مسئولیت حل مشکل و تبعات منفی ناشی از حل نکردن آن را به دیگری واگذار نموده و یا شخص دیگری را در تأمین هزینه‌های موفق نشدن خود شرکت و سهیم نموده‌اند. در حالی که ساده‌ترین راه حل، همیشه بهترین و مطمئن‌ترین راه حل نبوده و همچنین فراموش نکنیم که پاک نمودن صورت مسئله هرگز به معنای حل مسئله نخواهد بود، پس هر مسئله ای را باید با روش خاص خودش حل کنیم.
